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被“点名”的特大城市里到底有多少个城中村？

发布于：2024-06-17 编辑：匿名来源：网络

内陆城市也迎来加速转型期。

新一轮城中村改造红利正在逐点加速释放。

今年7月，《指导意见》（以下简称《指导意见》）一经发布，就有人猜测启动“城中村房改”将拉动直接和间接投资高达25万亿元。

两个多月过去了，不少“点名”的特大城市相继出台详细政策，关于城中村改造的想象和讨论也不断发酵。

新一轮城中村改造能给特大城市带来哪些机遇？日前，在中国城市百人论坛秋季论坛暨特大城市中国式现代化与城中村转型跨界研讨会上，多个研究团队披露了最新研究成果，展示了北京、上海的成果、深圳、重庆、广州、成都、武汉、东莞等八个城市的城中村画像，为新一轮城中村改造提供重要参考。

总体而言，正如中国人民大学公共管理学院教授叶裕民总结的那样，8个城市中，城中村总数高达1万平方公里，其中建设用地面积1万平方公里，人口1万，其中非户籍居民1万。

根据她的判断，实际人口相比这个统计数据可能会增加一定比例。

明确城中村的“坐标系”只是第一步。

面对城中村“三低两高”的特点（即土地利用率、产业技术水平和居民收入较低，刑事犯罪和自然案件比例较高，无证建设比例较高），为新市民提供的低成本生活空间同样重要的是如何妥善处理和安排城中村转型过程中的资本、产业、人口等一系列关系？在与会专家和实际交易者的讨论中，两类城市不同的应对方案值得关注。

以广东城市为首的沿海城市，流动人口住房问题较为突出，普遍提出重构政企关系，推进政府作用；而成都、武汉、重庆等内陆城市的迫切程度则较低，希望能分到一杯羹，需要拿出与沿海城市不同的转型策略。

01 肖像虽然城中村改造被普遍认为是超级、特大城市的重要机遇，但没有人能真正说出每个城市的机遇有多大。

原因之一是，除了上海、深圳等少数城市在政府层面有明确的概念界定外，对于什么是城中村缺乏统一、明确的定义。

长期研究城中村的叶裕民曾提出一个认定标准，即城市行政范围内非户籍常住人口占总人口30%以上、建设用地面积占40%以上的村庄。

占村庄总面积的%。

她特别指出，由于历史文化名村、传统村落有其特殊的更新发展模式，需要提前筛选，不能纳入城中村更新。

本次研讨会展出的八个城市的城中村肖像大多遵循这一标准。

尽管不同城市研究团队使用的数据来源和统计方法有所不同，但我们仍然可以大致看到每个城市城中村的不同情况。

8个城市的城中村画像（不同城市研究团队使用的数据来源和统计方法存在差异）图片来源：但钟奎摄从数量上看，8个城市的城中村总数相当庞大，其中成都数量最多。

它们为大量新公民提供了住房，是许多城市建设用地的重要来源。

从建设用地面积占城市建成区的比例来看，东莞比例最高，为81.2%，其次是成都（70.7%）和广州（47.0%）。

在一些城市，城中村人口集中程度仍在加大。

叶裕民指出，近十年来广州城中村总数并没有增加多少，但刚性村数量却增加了16%。

据研究，刚性村是指户籍人口占总人口50%以上、建设用地占村庄面积60%以上的城中村。

广州城中村分类变化图片来源：但钟奎摄空间地理分布特征是衡量不同城市城中村转型基础的又一重要依据。

由于靠近中心城市、不断向外扩散的特点，“城中村”成为城中村的主要分布方式。

八个城市中，北京、上海、广州都具有明显的“城中村环”，中心城区被城中村“紧紧”包围。

稍有不同的是面向大海的深圳。

大量城中村分布在城市北侧，形成面向大海的半圆形，展现了深圳向海发展的特点。

广州、深圳城中村的分布。

图片来源：但钟奎拍摄。

比较特别的两个城市是重庆和东莞。

重庆大学建筑城规学院城乡规划系主任王政、副教授研究认为，在“大城市带大农村”的发展模式和“两城”城市格局下，一江四山，重庆城中村的结构看上去与北京、广州并不相似。

比如城市的“环”，但边缘+分散的特点非常突出。

城中村集中在“四山”边缘，与中心城市“多中心、多组团”布局相结合。

重庆、东莞城中村分布图。

图片来源：但钟奎拍摄。

东莞的城中村比较分散。

由于东莞没有设区，城中村分散在各乡镇、街道之间，与各乡镇、街道的中心区域基本一致。

据东莞市城市规划设计院城市更新研究中心副主任石建业进一步分析，它们在整个城市中形成了“人字”形，契合了东莞连接广州和深圳的两条重要交通要道，也符合东莞的城市发展。

上下文是一致的。

02 改造无论是从人口数量还是建设用地面积来看，广东城市的城中村可谓是这一轮转型的“亮点”。

由于过去以加工制造业为主的产业结构和大量农民工支撑的劳动力结构，广东城市的城中村数量一直居高不下，转型探索很早就开始了。

叶裕民回顾历史指出，在北方城市“改不了、改不起、彻底改不了”的城中村改造1.0阶段的基础上，深圳和广州分别克服了“改不了”的问题”和“不能改变”，推进城中村。

钟村转型正迈向3.0阶段。

即便如此，面对庞大的基数，广东城中村改造仍面临不少困难。

叶裕民以“1-比例的经济适用住房”为公式，计算了8个城市的住房贫困发生率。

总体来看，户籍人口和非户籍人口平均住房贫困发生率分别为7.3%和37.8%。

两者之间存在着巨大的差距。

其中，深圳、东莞的情况尤为严峻。

深圳流动人口和户籍人口住房贫困率分别为51%和27%，均位居八市之首。

8城市户籍和非户籍居民住房贫困发生率图片来源：但钟奎摄。

这意味着，未经有效改造的城中村提供的不健康住房仍然是深圳、东莞等城市的大量流动人口和新增居民。

公民居住的住宅。

叶裕民在分析深圳模式时指出，政府、市场、社会的合作治理模式有效解决了“不可能改变”的问题，让深圳70%的新增建设用地来自城中村。

然而，“补偿现状”的做法通常过高。

短期来看，多方利益分配达成共识，但推高了融资地价，让企业买不起写字楼，长远来看限制了城市整体利益。

。

一个例子是，她对比了过去20年深圳与其他一线城市的产业效率差异，发现深圳的产业效率比较优势呈明显弱化趋势。

尤其是到了2019年，深圳在一线城市中排名垫底。

就连借鉴深圳经验、采取“补充法”的广州，也发现了“过度市场化”的问题。

例如，广州市规划和自律局副局长邓侃强提到，市场力量倾向于“做什么容易做的事，做什么赚钱的事”。

碎片化现象明显，政府想做的事未必是政府最想做的事；经济侧重于个别项目。

平衡反过来又会引发对城市发展平衡的考量。

当前，广东城中村改造正迎来重新定位政府与市场关系的节点。

广东省旧城镇旧工厂旧村改造协会秘书长田光明提到，房地产市场已经发生了根本性变化。

过去广东让市场发挥作用，现在却要政府出面。

广东提出“加强政府对土地一级市场的调控和管理”。

接下来，政府将对征地标准、信息化、规划控制、节奏等问题进行规范。

总而言之，我们需要促进有前途的政府和有效的市场更好地结合。

各城市已采取行动。

邓侃强提到，广州将加强规划领导，从“把关人”转变为“领导者+把关人”，从静态的规划技术人员转变为以成果蓝图+公共政策为核心的空间治理规划人员。

据史建业介绍，东莞政府去年也改变了工作方式。

不仅制定了计划，而且还“脚踏实地”。

没有被动等待开发商行动，而是主动划定城中村改造范围。

正如清华大学建筑学院城市规划系教授田力所说，广东“三旧”改造把权力下放给市场，总体上是一种渐进式改革。

问题是政府的协调和监督作用没有得到很好的落实。

无论城中村改造如何推进，政府都不能缺席，但也不应该只是“踢足球”。

03 机遇在广东迎来战略调整期的同时，内陆城市城中村改造进入新一轮加速。

与沿海城市相比，内陆城市的城中村叙事不那么突出。

四川大学建筑与环境学院建筑系主任赵伟提到，成都城中村的概念比较模糊。

城乡二元形态虽然划分，但城乡生活的精神内涵是融为一体的。

大多数当地人并不认为成都有城中村，相应的城中村具体规划也长期相对空白。

正如武汉大学城市设计学院院长李志刚所言，无论是流动人口、住房供需矛盾还是房价等因素，内陆城市城中村改造的难度和紧迫性也不容忽视。

远低于广州、深圳等地。

但现在，内陆超级大城市不甘“落后”，纷纷抢占政策风口。

上述《指导意见》发布后，成都就开始加速行动。

特别是国庆前后城中村整治工作方案和意见密集发布。

对于武汉来说，今年恰逢“城市更新年”，城中村改造是其中的重要组成部分。

在李志刚看来，国家政策的出台也让武汉进一步推动转型成为可能。

而对于这些内陆城市来说，如何抓住新一轮城中村改造的机遇？李志刚认为，城市本身的特殊性将成为路径选择的重要考虑因素。

他提到，武汉全年经历了大规模城中村改造，推动了武汉二环周边城中村改造基本完成。

但进入2010年后，转型逐渐进入瓶颈，“精忠村”、“绿色村”成为难点。

特别是2009年，武汉全面实施调控，划定基本生态控制线。

转型难以实现财务平衡，因而陷入停滞。

在这个机遇期，武汉的重点是解决困难、痛点问题。

正如李志刚所说，绿中村、精中村的改造涉及城市发展边界、生态治理红线等，推进改造进程离不开新政策的出台，一些新的改造方式也需要进一步探讨。

考虑到东西部城市产业、人口结构的差异，内陆城市需要认真评估是否以及如何进行城中村改革。

一个突出的例子是重庆城中村新桥村重建规划的变化*。

王政介绍，2006年，重庆为新桥片区描绘了宏伟的“健康城市”规划蓝图。