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06-17
编者按：政府引导基金作为我国财政转型投资方式的重要创新，在推动产业发展、培育新经济新动能方面发挥着越来越重要的作用。
目前基金规模已经超过10万亿。
广州基金副总经理和新兴基金董事长黄舒萍结合工作实践，将政府引导基金分为三个发展时代：1.0、2.0、3.0。
他们分析统计了北京、上海、广州、深圳等不同城市地区的58种政府引导基金管理办法，力争从财政缴费入手。
比例、再投资比例、杠杆率、激励政策、创新政策五个维度解读政府引导基金政策演变趋势，提出从“引导”到“引导+引导”再到精细化管理的转变。
截至2020年6月，市政府设立的引导基金数量和规模在各级政府引导基金中均排名第一，占各类基金总数的51.5%、总规模的44.1%（见图1、图2 2）。
）。
区、县两级设立引导基金数量和规模位居第二，分别占比23.3%和12.8%。
市、区两级设立引导基金总数分别占总数和规模的74.8%和56.9%。
为适应市场的发展，在与社会资本合作的过程中，各级政府引导基金的政策也在不断调整和优化。
为了更好地分析和研究政府引导资金的政策变化，我们以市、区两级政府引导资金为研究对象，选取了当地GDP相对较高的城市，如北京、上海、广州、深圳，以及杭州、宁波、无锡、佛山等经济发达城市，昆明、郑州、石家庄等省会城市，以及深圳福田区、珠海横琴新区等，行政区域在引导基金发展较快的地方，以地方政府出台的引导基金管理办法为抓手，从财政投资比例、回报投资比例、杠杆倍数、激励政策和创新政策。
1、财政出资比例 逐步提高财政出资比例是引导基金的重要政策维度，将直接影响子基金设立的规模和速度。
金融投资比例越低，子基金向社会筹集资金的难度就越大。
58项管理办法中有48项规定了财政投入的具体比例。
按25%以下（不含25%）、25%-35%（含25%，不含35%）、35%-45%（含35%，不含45%）和45%以上（含45%）% ）四个口径统计，结果如图3所示。
可以看出，早期引导基金政府财政出资比例一般在25%以内，每年35%到45%不等，最高可达45%或每年更多。
2017年出台的管理办法中，财政投资占比大多在25%-35%范围内，占比72%。
随后，部分城市财政投资比重逐步提升。
例如，2016年推出的《泉州市产业股权投资基金管理规定》和《青岛市新旧动能转换引导基金管理办法》财政缴款比例最高可达50%。
从总体趋势看，财政投资比重逐步提高，提高了子基金设立效率。
2、投资回报率逐渐下降。
投资回报率是指子基金本地投资引导基金规模占子基金总规模的比例。
它是政府引导基金的核心要素。
从政府角度来看，通过财政资金吸引社会资本投资地方项目是设立引导基金的目的。
因此，引导基金管理办法大多规定了收益投资比例。
早期政府引导基金要求的再投资比例普遍较高。
例如，2017年出台的《杭州市创业投资引导基金管理办法（试行）》规定规定，“投资于杭州市范围内企业的资金不得低于资金规模的80%”。
2017年出台的《青岛市创业投资引导基金管理暂行办法》规定规定，“基金投资于青岛市行政区域内科技型中小企业和中小高新技术企业、符合基金规模的比例”投资领域不得低于实收资本的70%。
“引导基金所在地区的产业基础和发展速度决定了子基金的回笼投资当地项目的投资机会，会影响子基金的投资效果和收益，也将直接关系到子基金的投资效果和收益。
”近年来，通过政府、市场和各类投资者的不断协调，回报投资比例呈现下降趋势，图4为回报投资比例的统计数据。
50项管理办法（58项管理办法中，有8项对收益投资比例没有要求），可以看出，收益投资比例呈下降趋势，例如在2017年出台的《引导基金管理办法》中，回程投资占比主要在50%左右，2018年8月珠海市回程投资比例下降至30%。
3、杠杆率呈现下降趋势。
以上分析了财政投资率和回报投资率的变化。
杠杆率是两者的结合，即回报投资比率/财政投资比率。
该指标反映了子基金设立和投资的难度。
《杭州市创业投资引导基金管理办法（试行）》、《广州市新兴产业发展引导基金管理实施细则》、《昆明市创业投资引导基金管理暂行办法》规定，政府引导基金在子基金中的投资比例分别不超过25%、20%和25%，回报投资比例分别为80%、50%分别为 % 和 50%。
以此计算，杠杆倍数分别为3.2倍、2.5倍、2倍。
图5显示了53项政府引导基金管理措施的杠杆率。
2倍较为常见，杠杆率逐渐呈现下降趋势。
例如，深圳市政府投资引导基金的杠杆倍数为1.5倍；珠海横琴新区政府投资基金杠杆倍数为1倍；大连产业（创业）投资引导基金杠杆倍数为0.倍。
四是激励政策逐步强化。
为增强对社会资本和优秀基金管理机构的吸引力，一些地方政府制定了引导基金利润分享政策。
例如，引导基金完成政策目标后，按照投资期限按原投资金额或追加固定收益退出。
;在基金收益分配方面，引导基金可以加大对实现政府目标效果较好的子基金的社会资本和基金管理机构的奖励。
58项管理措施中，大部分规定了引导资金的利润分享激励政策。
主要有两种：第一种是按原投资额退出或附加一定的固定收益退出。
58项管理措施中，共有20项制定了政策。
这一政策有利于降低资金成本，提高基金整体收益率。
第二类是收入转移奖励。
例如，2016年颁布的《宁波市天使投资引导基金管理办法（修订）》规定规定，“清算退出后有盈利的，引导基金净收入的30%奖励给参与设立子基金或子基金的服务机构”。
指定受益人，50%留存引导基金专户滚动投资。
，其余奖励给基金管理公司的投资团队或补充管理费。
“58项管理措施中，有21项制定了此类收益转移激励政策。
此类政策主要奖励基金管理人，因此对子基金管理机构更具吸引力，激励效果更加明显。
图6显示，早期引导基金管理措施主要以第一类激励政策为主，随着地方引导基金竞争的发展，近年来出台的管理措施中第二类激励政策较为常见，即加大收入转移和奖励力度。
五、政策创新新动向 为更好发挥引导基金的放大作用，提高基金投资效率，切实实现政策目标。
各地要结合当地产业结构调整和转型升级发展实践，不断创新和完善引导基金政策体系和管理机制。
。
1.开放的业务合作模式。
例如《合肥市创业投资引导基金管理办法》，引导基金除了主要采取阶段性参股子基金的模式外，还可以通过跟投、直接投资、设立增信产品等投资方式进行运作。
与投资机构开展多种模式的业务合作，支持产业发展。
2.扩大返程投资统计范围。
《深圳市政府投资引导基金年度拟参股子基金申报指南及管理机构遴选办法》重新明确了基金投资深圳市企业的认定标准，具体包括深圳市注册企业收购的投资企业；深圳以外注册的投资企业通过设立子公司的方式将主要生产和研发基地落户深圳。
等情况。
2017年修订的《青岛市新旧动能转换引导基金管理办法》回投资认定标准明确规定：通过对青岛市外企业股权投资的方式，对青岛市内现有企业或新设立企业进行投资；投资青岛以外企业控制的产业链项目；基金管理人（管理的其他基金（含母基金投资的子基金管理人）新投资或引入青岛企业的，可认定为在青岛投资企业。
3.支持增资设立子基金）厦门产业引导基金和深圳天使母基金规定了子基金增资方式，对于成立时间不超过12个月的子基金，经全体投资者同意，引导基金可以增资。
4、建立管理容错机制。
一些地方政府建立了容错机制来指导资金管理运作，例如修订的《青岛市新旧动能转换引导基金管理办法》条例。
按规定程序作出决策的投资，因政策或市场风险造成投资损失的，决策机构和受托管理机构不承担责任。
责任。
引导基金业绩评价以整体效益为依据，不得考核单一母（子）基金或单个项目的盈亏。
《山西省政府投资基金管理暂行办法》还制定了引导基金容错机制，规定公司通过改革创新、试点，履行了责任，但未达到预期目标或存在偏差的，将予以容忍。
符合容错情况的，免除相关责任。
不会做出差评，不会影响优秀者的评价，更不会影响绩效考核。
综上所述，上述分析表明，以往政府引导基金主要注重“引进”方面，即在吸引社会资金和合作机构方面取得了较大成效，子基金规模和数量不断增长。
迅速。
但“引导”，即产业投资导向、支持科技创新、促进区域产业发展仍需加强。
目前，政府引导基金已进入3.0时代。
要从注重“引导”转向做好“引导”。
一方面，要系统整合资源，为子基金提供投资、管理、退出的全链条支持；另一方面，要提高内部运营管理能力和投研分析能力，切实发挥“引导”的赋能作用，促进区内企业发展壮大，为“引进来”提供良好环境。
外国工业；同时，要建立健全科学的评价体系，实现“引进+引导”精细化管理。
本文作者黄舒萍女士简介：黄舒萍女士目前就职于广州基金副总经理与新兴基金董事长，中央党校经济管理专业研究生，具有丰富的重大项目和金融工作经验，对产融结合有深入的研究和独特的见解。
具有较强的战略思维能力、领导能力和协调能力，通过受托管理新兴产业发展引导基金、产业和信息化发展基金等，带领新兴基金吸引与国内外优秀股权机构和行业龙头的合作。
产业转型升级发展基金、种业发展基金，实现资金、人才、项目的聚集，推动广州产业转型升级。
提出并实施“全球孵化、中国加速、广州实践”战略，吸引创新工场、中国联通、三一重工、松鹤、赛富、首创、雷石、亿达等行业龙头及知名机构入驻向上子基金。
这带动了广州多个区级引导基金的设立，相关国企和大型民企也逐步推出母基金或参与LP业务。
目前已设立子基金90余支，代表政府出资超过40亿元。
子基金投资了近10个项目，包括方邦、杰特生物、生物科技、安必平、紫晶存储、精辰股份、瑞创微纳、中微半导体、光峰科技、寒武纪、容百科技、微芯科技等。
博泰生物、热晶生物在科创板上市。
新兴基金已成为国内具有较强影响力和品牌效应的引导基金和受托管理机构，并得到业界的广泛认可。
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